身份信息被冒用注冊公司，如何救濟(jì)與維權(quán)？
根據(jù)《公司法》、《公司登記管理條例》的規(guī)定，公司登記設(shè)立和變更并不需要投資人、股東本人親自到場辦理。通過出具委托書的形式，由被委托人攜帶股東、投資人簽署的公司設(shè)立或者變更登記申請書，以及其他符合法定數(shù)量、形式要求的材料文件即可完成工商設(shè)立登記手續(xù)。
《公司登記管理條例》還規(guī)定工商部門僅審查申請人提交的申請材料是否齊全，是否符合法定的形式要求，并不審查被委托人是否獲得真實(shí)的授權(quán)，也不對申請材料的真實(shí)性承擔(dān)審查責(zé)任。同時，身份證遺失之后，即使當(dāng)事人已經(jīng)及時掛失、補(bǔ)辦，但因我國目前尚未建成統(tǒng)一、聯(lián)網(wǎng)的失效身份證登記系統(tǒng)，大量的遺失身份證仍然能夠正常讀取身份信息。這就為冒用身份信息提供了“制度便利”。
身份信息被冒用登記設(shè)立企業(yè)之后，根據(jù)《公司法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，最直接的風(fēng)險就是被冒用人將承擔(dān)公司設(shè)立時承諾的股東出資責(zé)任，并在公司財產(chǎn)無法償還對外債務(wù)時，在承諾的出資范圍內(nèi)承擔(dān)補(bǔ)充清償責(zé)任，極端情況下還要承擔(dān)連帶責(zé)任。甚至?xí)?dǎo)致不良的征信記錄、被“限高”等風(fēng)險。
總結(jié)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人有三種救濟(jì)途徑：
1、工商部門投訴，要求撤銷登記;
2、股東資格確認(rèn)訴訟，請求法院確認(rèn)當(dāng)事人不具有股東資格;
3、提起行政訴訟，請求法院撤銷工商部門準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為。
在筆者近日接受咨詢的案件中，當(dāng)事人向工商部門投訴后，歷經(jīng)2個多月，工商部門也未給出實(shí)質(zhì)性的處理結(jié)果，并告知當(dāng)事人可直接向法院起訴，只要法院作出裁判，工商部門可立即給予辦理。可見，由于現(xiàn)行法中沒有明確規(guī)定撤銷公司設(shè)立登記的條件和程序，當(dāng)事人往往因證據(jù)材料不足等問題，反復(fù)奔走于工商部門和法院之間，令人苦不堪言。面對冗長的內(nèi)部審查處理流程和直接以行政權(quán)力否定商事主體的主體資格可能產(chǎn)生的不確定風(fēng)險，工商部門“明智”的在“法律允許”的范圍內(nèi)選擇了回避，把難題推給法院解決。(有少數(shù)工商部門制定發(fā)布了地方性的操作意見或細(xì)則，見后文“實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與延伸”部分。)
而在訴訟方式的選擇上，由于現(xiàn)實(shí)生活中絕大部分冒用身份信息設(shè)立的公司都是“皮包公司”，工商部門系統(tǒng)內(nèi)留存的公司電話和住址常常都是虛假的，被冒用人察覺權(quán)利被侵犯后，公司已經(jīng)無跡可尋。因此，以公司為被告的股東資格確認(rèn)訴訟的使用空間也就被限制在公司能夠取得聯(lián)系，且正常經(jīng)營的相對較小的范圍內(nèi)。行政訴訟就成了僅存的“救命稻草”，現(xiàn)實(shí)中也有眾多法院支持被冒用人以提起行政訴訟的方式維權(quán)。本文也僅就以行政訴訟途徑解決冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記問題做一定的梳理和說明。
李正，律師、法學(xué)碩士
一、裁判要旨
冒用他人身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記，被冒用人請求法院判決撤銷該準(zhǔn)予企業(yè)登記設(shè)立的行政行為的，法院雖認(rèn)定工商局對申請材料盡到了審查義務(wù)，但其依據(jù)虛假申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記缺乏事實(shí)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
二、案情簡介
1、2015年9月23日，北京某商貿(mào)中心向海淀工商分局申請企業(yè)設(shè)立登記。其中，投資人為何某，注冊資本為600萬元。海淀工商分局對提交的材料進(jìn)行審查后，當(dāng)場作出準(zhǔn)予設(shè)立登記通知。
2、2014年7月，何某接到稅務(wù)部門電話通知，稱何某于2013年9月注冊的名為北京金鵬恒宇商貿(mào)中心的公司，因未辦理相關(guān)稅務(wù)登記手續(xù)屬非正常經(jīng)營。何某在海淀工商分局查詢后，發(fā)現(xiàn)他人冒用其身份信息設(shè)立公司，雖起訴至法院請求撤銷工商局作出的準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為。
3、2014年11月15日，何某申請對簽名進(jìn)行筆跡鑒定。鑒定意見為：《企業(yè)設(shè)立登記申請書》申請書的簽名字跡與樣本字跡不是同一人所寫。
4、一審海淀區(qū)法院判決撤銷海淀工商分局作出的準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行為，案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)由海淀工商分局承擔(dān)。被告不服一審判決，提起上訴，二審北京市二中院判決駁回上訴，維持原判。
三、裁判要點(diǎn)
本案中，法院明確認(rèn)定工商部門在公司設(shè)立和變更登記中只有法定的形式審查義務(wù)，且案涉工商部門盡到了應(yīng)有的審查義務(wù)，其允許案涉公司設(shè)立登記的行為不違反現(xiàn)行《公司法》、《公司登記管理條例》的規(guī)定。但根據(jù)鑒定意見表明，案涉申請材料并不是由當(dāng)事人簽署，如不對該行政行為給予糾正，將給原告帶來極大的不公平、不利益。故此，法院以工商部門作出的準(zhǔn)予案涉公司登記設(shè)立缺乏事實(shí)基礎(chǔ)為由，判決撤銷該行政行為。
需要的說明的是： 1、本案并未追加案涉公司為第三人。一般來講，為了便于查明案情事實(shí)，作為本判決結(jié)果最重要的指向?qū)ο螅词拱干婀疽呀?jīng)未能取得聯(lián)系，仍應(yīng)當(dāng)程序性的追加其第三人; 2、法院判決本案訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)由工商部門承擔(dān)。在工商部門并未違反法律規(guī)定的情況下，判決其承擔(dān)不利益的訴訟結(jié)果有違法理。但是在實(shí)際侵權(quán)人已經(jīng)無跡可尋的情況下，由同樣并無過錯的被冒用人承擔(dān)頗為高昂的鑒定費(fèi)用，亦不合理。故此，經(jīng)法院利益權(quán)衡，判決由工商部門承擔(dān)訴訟費(fèi)用支出。
四、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
前事不忘，后事之師。我們就法院有關(guān)本案的判決涉及的要點(diǎn)梳理如下，以供實(shí)務(wù)參考:
通過檢索梳理近年來的法院判例和各地工商部門發(fā)布的有關(guān)處理冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記的政策文件，做如下說明：
1、訴訟中如何認(rèn)定被冒用人對冒用行為是否知情?實(shí)務(wù)中該種主觀的心理狀態(tài)是通過客觀的證據(jù)加以推定。這就要求在身份證丟失后，應(yīng)及時掛失或者報警，并留存相關(guān)部門出具的紙質(zhì)證明，例如報警后的報案證明、掛失補(bǔ)辦后開具的補(bǔ)**明等，登報聲明也可以作為一種方式。庭審中當(dāng)事人提交的前述幾種材料可以用來證明在案涉公司申請登記設(shè)立的時間點(diǎn)之前，當(dāng)事人的身份證已經(jīng)丟失，后續(xù)有關(guān)該證件產(chǎn)生的責(zé)任和糾紛與自己無關(guān)，最大限度減少承擔(dān)不必要的損失。
2、訴訟中多采用筆跡鑒定的方式來認(rèn)定工商部門留存的申請材料是否由當(dāng)事人簽署。但從邏輯上講，既然公司登記設(shè)立可以由其他人代辦，那么申請材料也完全存在由其他人代為簽署的可能性，只要經(jīng)被冒用人認(rèn)可即可。因此即使鑒定意見認(rèn)為不是由當(dāng)事人簽署，也不能徹底排除當(dāng)事人知情的可能性。因此，法院在審理中一般會綜合筆跡鑒定、公司實(shí)際經(jīng)營狀況、原被告的陳訴等因素判斷是否存在當(dāng)事人不知情的冒用情形，而非僅依據(jù)鑒定意見得出判決。
3、實(shí)際的眾多判例中，對訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)等支出由誰承擔(dān)并未形成統(tǒng)一的裁判思路。依照案涉公司及其股東、高管，冒用人等是否能夠取得聯(lián)系并以第三人身份參加訴訟，大致可分為兩種情形。第三人參訴的，法院一般判決由案涉公司或者冒用人承擔(dān)訴訟費(fèi)用支出。但是實(shí)際情況往往是案涉公司無法取得聯(lián)系，該種情形下法院判決由被冒用人自行負(fù)擔(dān)、工商部門負(fù)擔(dān)或者由雙方共同負(fù)擔(dān)的判決都存在。因此，如果案涉公司和冒用人最終銷聲匿跡無法取得聯(lián)系，被冒用人起訴時應(yīng)當(dāng)有最終承擔(dān)訴訟費(fèi)用、鑒定費(fèi)用的心理預(yù)期。
4、被冒用人在起訴狀中列明訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)是“請求法院判決撤銷工商部門作出的準(zhǔn)予案涉公司登記設(shè)立的行政行為”。在實(shí)踐中，當(dāng)事人往往在起訴前都會先行向工商部門投訴要求撤銷虛假登記，在工商部門無明確處理結(jié)論或者回復(fù)不予撤銷后，才以“請求法院判決工商局撤銷準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為”或者“判決工商局限期履行法定職責(zé)”為訴訟請求向法院起訴。該種請求法院判決工商局“為一定行為”的訴訟請求要求以工商局“不作為”為前提，但在工商局已經(jīng)盡到形式審查義務(wù)的情況下，該訴訟請求是否會被法院認(rèn)可存在極大風(fēng)險。
5、被冒用人起訴時可直接列明第三人。該做法雖在法理上尚有爭議，但實(shí)踐中已有此操作的先例，安微省高院官網(wǎng)發(fā)布的理論研討，也對該觀點(diǎn)表示支持。起訴之時即列明第三人，第三人與被告同時進(jìn)入司法程序，法院在向被告送達(dá)法律文書時可同時向第三人送達(dá)，可縮短審理周期。另外，訴狀上直接列明第三人，也給法院通知第三人提供了便利。
6、少數(shù)地方工商部門對冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記發(fā)布了專門的處理意見，甚至規(guī)定了具體的時限、流程和職責(zé)劃分。這意味著發(fā)生在該轄區(qū)內(nèi)的冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記的案件有了更加快捷、直接的處理依據(jù)和渠道。
(1)云南省工商行政管理局辦公室于2017年9月8日發(fā)布：“企業(yè)登記機(jī)關(guān)對工商登記材料實(shí)行形式審查，材料齊備、符合規(guī)定的給予核準(zhǔn)登記。他人冒用你的身份證和簽字辦理工商登記，屬于提供虛假材料騙取工商登記的違法行為，請直接向該企業(yè)的登記機(jī)關(guān)投訴或舉報，登記機(jī)關(guān)將依法予以處理。”但未明確具體的操作細(xì)則。
(2)昆明市工商局于2017年10月24日發(fā)布《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息騙取公司登記的若干規(guī)定(暫行)》(昆府登197號)，對適用范圍、管轄、線索來源、登記核查、受理、調(diào)查取證和終結(jié)、告知、聽證、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。最值得關(guān)注的是該條例第二條適用范圍規(guī)定：“當(dāng)事人以欺騙手段，冒用他人身份信息方式提交虛假材料取得有限責(zé)任公司(股份有限公司)及其分公司(以下簡稱“公司”)設(shè)立、變更登記，作出核準(zhǔn)登記的登記機(jī)關(guān)，依據(jù)職權(quán)或者利害關(guān)系人的投訴、舉報，經(jīng)調(diào)查核實(shí)情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的。存在以下情況的，不適用本規(guī)定：(一)公司資產(chǎn)(含股權(quán)、商標(biāo)權(quán))已被質(zhì)押、抵押的;(二)公司資產(chǎn)(含股權(quán))被人民法院凍結(jié)的;(三)公司資產(chǎn)(含股權(quán))被法院判決、裁定劃轉(zhuǎn)到第三方的;(四)已辦理動產(chǎn)抵押的;(五)公司正處于行政或民事案件訴訟期間的;(六)因涉嫌其他違法行為正在被有關(guān)機(jī)關(guān)立案調(diào)查的?！痹摋l將可能產(chǎn)生重大民商事爭議隱患的情形明確排除在工商部門的職責(zé)權(quán)限范圍之外，防止其他“有心之人”利用該條例肆意侵犯合法成立的商事主體的利益。
(3)成都市工商局于2016年12月2日發(fā)布《關(guān)于撤銷冒用他人身份證騙取企業(yè)設(shè)立登記程序有關(guān)事項的通知》(成工商發(fā)〔2017〕32號)，明確了接到關(guān)于提交虛假材料騙取企業(yè)登記的投訴、舉報、信訪、輿情等信息處理工作機(jī)制、工作要求和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了材料的接收、線索處理、調(diào)查核實(shí)、撤銷企業(yè)登記等主要環(huán)節(jié)的工作程序，為依法分類處理此類投訴、舉報打通了渠道。(因筆者未找到官方發(fā)布的來源文件，以上引用來自新聞報道。)
(4)廣元市工商局于2017年11月22日發(fā)布《工商部門在注銷冒用他人身份證注冊的公司中遇到的困難及建議》，該文件指出“建議此類冒用身份證登記公司的注銷，可對有債務(wù)和無債務(wù)兩種情形區(qū)別對待。對于無債務(wù)的公司，登記機(jī)關(guān)可以依法院判決、行政機(jī)關(guān)的撤銷決定進(jìn)行注銷，即依職權(quán)注銷，無需按照普通注銷程序依申請?zhí)峤蝗孔N資料。其次，身份證被冒用注冊成立公司案件頻發(fā)，很重要的一個原因是利用了目前登記系統(tǒng)與公安部門身份證識別系統(tǒng)未對接的漏洞。身份證并未開通類似于銀行卡一樣的遠(yuǎn)程關(guān)停功能,即使補(bǔ)辦了新的身份證，遺失的身份證依舊可以使用。需要登記監(jiān)管部門積極運(yùn)用科技手段，提高監(jiān)管水平，將登記系統(tǒng)與公安部門的身份證管理系統(tǒng)對接，堵住源頭?！?
綜上，如轄區(qū)內(nèi)工商部門開辟了便捷的通道和處理方式，被冒用人大可以選擇直接向工商部門投訴，要求查明事實(shí)，并撤銷與其不利的公司登記。如無此政策，絕大部分案涉公司無法取得聯(lián)系的案件，或者案涉公司可以取得聯(lián)系但不涉及重大財產(chǎn)爭議和糾紛的案件，可以通過行政訴訟的方式加以解決。
五、相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》
第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
(一) 主要證據(jù)不足的;
(二) 適用法律、法規(guī)錯誤的;
(三) 違反法定程序的;
(四) 超越職權(quán)的;
(五) 濫用職權(quán)的;
(六) 明顯不當(dāng)?shù)摹?
《中華人民共和國公司登記管理條例》
第二條 有限責(zé)任公司和股份有限公司(以下統(tǒng)稱公司)設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)依照本條例辦理公司登記。
申請辦理公司登記，申請人應(yīng)當(dāng)對申請文件、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
第二十條 設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)由全體股東指定的代表或者共同委托的代理人向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記。設(shè)立國有獨(dú)資公司，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)的本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為申請人，申請設(shè)立登記。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起90日內(nèi)向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記;逾期申請設(shè)立登記的，申請人應(yīng)當(dāng)報批準(zhǔn)機(jī)關(guān)確認(rèn)原批準(zhǔn)文件的效力或者另行報批。
申請設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)提交下列文件：
(一) 公司法定代表人簽署的設(shè)立登記申請書;
(二) 全體股東指定代表或者共同委托代理人的證明;
(三) 公司章程;
(四) 股東的主體資格證明或者自然人身份證明;
(五) 載明公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理的姓名、住所的文件以及有關(guān)委派、選舉或者聘用的證明;
(六) 公司法定代表人任職文件和身份證明;
(七) 企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書;
(八) 公司住所證明;
(九) 國家工商行政管理總局規(guī)定要求提交的其他文件。
法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件。
第五十一條 公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出是否受理的決定：
(一)申請文件、材料齊全，符合法定形式的，或者申請人按照公司登記機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請文件、材料的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理。
(二)申請文件、材料齊全，符合法定形式，但公司登記機(jī)關(guān)認(rèn)為申請文件、材料需要核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理，同時書面告知申請人需要核實(shí)的事項、理由以及時間。
(三)申請文件、材料存在可以當(dāng)場更正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場予以更正，由申請人在更正處簽名或者蓋章，注明更正日期;經(jīng)確認(rèn)申請文件、材料齊全，符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理。
(四)申請文件、材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容;當(dāng)場告知時，應(yīng)當(dāng)將申請文件、材料退回申請人;屬于5日內(nèi)告知的，應(yīng)當(dāng)收取申請文件、材料并出具收到申請文件、材料的憑據(jù)，逾期不告知的，自收到申請文件、材料之日起即為受理。
(五)不屬于公司登記范疇或者不屬于本機(jī)關(guān)登記管轄范圍的事項，應(yīng)當(dāng)即時決定不予受理，并告知申請人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請。
公司登記機(jī)關(guān)對通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請的，應(yīng)當(dāng)自收到申請文件、材料之日起5日內(nèi)作出是否受理的決定。
以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認(rèn)為”就該問題的論述：
海淀區(qū)法院一審認(rèn)為：“依據(jù)適時有效的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》的規(guī)定，被告海淀工商分局作為工商行政主管部門，具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立登記事項進(jìn)行審查的法定職權(quán)。依據(jù)適時有效的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第九條規(guī)定：“投資人申請設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交下列文件：(一)投資人簽署的個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立申請書;(二)投資人身份證明;(三)企業(yè)住所證明;(四)國家工商行政管理局規(guī)定提交的其他文件。”第十一條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到本辦法第九條規(guī)定的全部文件之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的發(fā)給營業(yè)執(zhí)照;不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書?！北景钢校本┙瘗i恒宇商貿(mào)中心于2013年9月25日提交的申請設(shè)立登記材料雖然在形式上符合上述規(guī)定，但上述申請材料中的企業(yè)設(shè)立登記申請書上投資人簽字并非何娟本人所簽。因此，海淀工商分局雖然對申請材料履行了審查義務(wù)，但其依據(jù)虛假申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記缺乏事實(shí)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！?
北京市一中院二審認(rèn)為：“根據(jù)2000年1月13日公布施行的以及現(xiàn)行《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》的規(guī)定，海淀工商分局作為工商行政主管部門，具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立登記事項進(jìn)行審查的法定職權(quán)。2000年1月13日公布施行的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第九條第一款規(guī)定：“投資人申請設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交下列文件：(一)投資人簽署的個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立申請書;(二)投資人身份證明;(三)企業(yè)住所證明;(四)國家工商行政管理局規(guī)定提交的其他文件?！钡谑粭l規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到本辦法第九條規(guī)定的全部文件之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的發(fā)給營業(yè)執(zhí)照;不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書?！北景钢?，金鵬商貿(mào)中心于2013年9月25日提交的申請設(shè)立登記材料在形式上符合上述規(guī)定，海淀工商分局對申請材料履行了審查義務(wù)。但鑒于上述申請材料中的企業(yè)設(shè)立登記申請書上投資人簽字并非何娟本人所簽，海淀工商分局依據(jù)虛假的申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記行為缺乏事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。一審法院判決撤銷被訴工商登記行為，以及根據(jù)判決結(jié)果判令海淀工商分局承擔(dān)案件受理費(fèi)50元和鑒定費(fèi)3700元并無不當(dāng)。海淀工商分局的上訴主張缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院對其上訴請求不予支持?！?
六、案件來源
何娟與北京市工商行政管理局海淀分局其他一審行政判決書海淀區(qū)人民法院(2014)海行初字第473號;北京市工商行政管理局海淀分局與何娟其他二審行政判決書北京市第一中級人民法院(2015)一中行終字第1524號
七、延伸閱讀
有關(guān)以行政訴訟的方式撤銷虛假設(shè)立、變更工商登記的問題，以下是我們在寫作中檢索到與該問題相關(guān)的各地法院案例及裁判觀點(diǎn)，以供讀者參考。
1、案涉公司提交的相關(guān)申請工商變更的材料中簽名不是股東本人所寫，工商局據(jù)此作出準(zhǔn)予變更登記的行為缺乏事實(shí)依據(jù)，系證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)用支出由案涉公司承擔(dān)。
案例一：白仕焱與攀枝花市工商行政管理局工商行政登記一審行政判決書四川省攀枝花市東區(qū)人民法院(2015)攀東行初字第30號
攀枝花市東區(qū)法院認(rèn)為：“被告市工商局具有對本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行變更登記的法定職責(zé)。第三人航瑞商貿(mào)公司向被告提出公司變更申請并提交了相關(guān)申請材料，相關(guān)申請材料符合變更登記相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范要求的形式要件，被告據(jù)此審核作出準(zhǔn)予變更登記的行為并不違反法定程序。但第三人航瑞商貿(mào)公司提交的相關(guān)申請材料中“白仕焱”簽名不是白仕焱本人所寫，導(dǎo)致被告據(jù)此作出準(zhǔn)予變更登記的行為缺乏事實(shí)依據(jù)，系證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。本案系申請人提供虛假材料導(dǎo)致登記錯誤，登記機(jī)關(guān)已盡到審慎審查義務(wù)，相關(guān)責(zé)任依法應(yīng)當(dāng)由第三人航瑞商貿(mào)公司承擔(dān)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款(一)項之規(guī)定，判決如下：撤銷攀枝花市工商行政管理局核準(zhǔn)的攀枝花航瑞商貿(mào)有限公司變更登記(2009年11月23日的股權(quán)變更登記和法人代表變更登記、2009年12月10日的注冊資本變更登記、2014年7月17日的股權(quán)變更登記和法人代表變更登記)中與白仕焱簽名相關(guān)的變更登記。案件受理費(fèi)50元，公告費(fèi)600元，鑒定費(fèi)15600元，由攀枝花航瑞商貿(mào)有限公司負(fù)擔(dān)?！?
2、從鑒定結(jié)論可知，原告未申請注冊案涉公司，被告核準(zhǔn)的公司設(shè)立登記所依據(jù)的申請材料中存在虛假情形，屬于違法人員以欺騙手段獲取的行政許可，其核準(zhǔn)該公司設(shè)立的行政行為依法應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)用支出由工商局承擔(dān)。
案例二：黃銳萍與廣州市工商行政管理局天河分局行政撤銷、行政登記一審行政判決書廣東省廣州市天河區(qū)人民法院(2013)穗天法行初字第23號
廣州市天河區(qū)法院認(rèn)為：“《中華人民共和國公司法》第六條第一款規(guī)定：“設(shè)立公司，應(yīng)當(dāng)依法向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記。符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，由公司登記機(jī)關(guān)分別登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司;不符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，不得登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司?！薄吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定：“下列事項可以設(shè)定行政許可：……(五)企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項;……”第六十九條第二款規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！苯?jīng)鑒定機(jī)構(gòu)鑒定，第三人咔隱公司申請設(shè)立所提交申請材料中《公司設(shè)立登記申請書》、《法定代表人信息》、《廣州咔隱貿(mào)易有限公司章程》中法定代表人(股東)簽字處“黃銳萍”簽名與其本人提供的簽名樣本字跡不是同一人所書寫。綜合普寧市公安局洪陽派出所出具的證明、黃銳萍的臨時身份證、銀行卡證件資料修改及收費(fèi)回單等，廣州市公安局白云區(qū)分局新市派出所出具的報警回執(zhí)，黃銳萍和黃舒欣現(xiàn)在使用的身份證、黃銳萍和黃舒欣的陳述及上述鑒定結(jié)論，可采信原告關(guān)于有人冒用其已遺失的身份證申請注冊咔隱公司的主張。從上述鑒定結(jié)論可知，原告黃銳萍和第三人黃舒欣均未申請注冊咔隱公司，被告核準(zhǔn)的咔隱公司設(shè)立登記所依據(jù)的申請材料中存在虛假情形，屬于違法人員以欺騙手段獲取的行政許可，其核準(zhǔn)該公司設(shè)立的行政行為依法應(yīng)予撤銷。綜上所述，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1目的規(guī)定，判決如下：撤銷被告廣州市工商行政管理局天河分局核準(zhǔn)廣州咔隱貿(mào)易有限公司設(shè)立登記的行政行為。本案受理費(fèi)50元、公告費(fèi)1000元、鑒定費(fèi)6340元由被告廣州市工商行政管理局天河分局負(fù)擔(dān)?！?
3、工商局雖然盡到了審慎審查義務(wù)，但依據(jù)虛假材料作出的變更登記，顯然缺乏事實(shí)和證據(jù)支持，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。訴訟費(fèi)由工商局承擔(dān)，鑒定費(fèi)由案涉公司承擔(dān)。
案例三：李秋與北京市工商行政管理局海淀分局其他一審行政判決書北京市海淀區(qū)人民法院(2015)海行初字第1264號
海淀區(qū)法院認(rèn)為：“本案中，根據(jù)業(yè)已查明的事實(shí)可以看出，菲舍波特公司于2012年7月3日向被告申請公司變更登記，其提交的申請材料雖然在形式上符合上述規(guī)定，但鑒于上述申請材料中的第二屆第六次股東會決議上“王惠珍”的簽字、第三屆第一次股東會決議上“李秋”的簽字、以及“出資轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”上“王惠珍”、“李秋”的簽字，均非李秋、王惠珍本人所簽，明顯存在虛假內(nèi)容，不能體現(xiàn)李秋、王惠珍的真實(shí)意思表示。因此，被告雖然盡到了審慎審查義務(wù)，但依據(jù)虛假材料作出的變更登記，顯然缺乏事實(shí)和證據(jù)支持，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項之規(guī)定，判決如下：撤銷被告北京市工商行政管理局海淀分局于二○一二年七月三日作出的京工商海注冊企許字(2012)0378123號準(zhǔn)予變更登記通知中股東由王月聲、王惠珍變更登記為李秋、王月聲的公司登記事項。案件受理費(fèi)50元，由被告北京市工商行政管理局海淀分局負(fù)擔(dān)，(于本判決生效后七日內(nèi)交納);筆跡鑒定費(fèi)19000元，由第三人北京菲舍波特儀器儀表有限公司負(fù)擔(dān)(于本判決生效后七日內(nèi)交納)。”
4、鑒于原告主張涉案公司設(shè)立登記申請材料中的簽字并非原告本人所簽，且原告不認(rèn)可其委托他人申請辦理案涉公司的設(shè)立登記，庭審查明的事實(shí)能夠支持原告的主張，故被告工分局進(jìn)行公司設(shè)立登記所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)已不存在，被訴行政行為應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)由工商局承擔(dān)。
案例四：王某與北京市工商行政管理局平谷分局其他一審行政判決書北京市平谷區(qū)人民法院(2016)京0117行初42號
平谷區(qū)法院認(rèn)為：“根據(jù)《公司登記管理條例》第四條、第八條之規(guī)定，平谷工商分局作為公司登記機(jī)關(guān)，有權(quán)對本轄區(qū)內(nèi)的公司設(shè)立登記申請進(jìn)行審查并決定是否準(zhǔn)予登記?！豆镜怯浌芾項l例》第二十條第二、三款規(guī)定:“申請人設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)提交下列文件:(一)公司法定代表人簽署的設(shè)立登記申請書;(二)全體股東指定代表或者共同委托代理人的證明;(三)公司章程;(四)股東的主體資格證明或者自然人身份證明;(五)載明公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理的姓名、住所的文件以及有關(guān)委派、選舉或者聘用的證明;(六)公司法定代表人任職文件和身份證明;(七)企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書;(八)公司住所證明;(九)國家工商行政管理總局規(guī)定要求提交的其他文件。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件?！蓖瑫r，《公司登記管理條例》第五十一條、第五十三條規(guī)定了具體處理方式。由于設(shè)立登記這一法律行為依當(dāng)事人申請的特點(diǎn)以及實(shí)際操作的可能性，工商行政機(jī)關(guān)對申請材料的真實(shí)性只能作形式審查。本案中，被告平谷工商分局對李某提交的相關(guān)材料已經(jīng)盡到了審慎審查義務(wù)。但被告平谷工商分局進(jìn)行工商設(shè)立登記應(yīng)當(dāng)基于真實(shí)、合法的申請材料，鑒于原告王某主張涉案公司設(shè)立登記申請材料中的“王某”并非原告本人所簽，且原告王某不認(rèn)可其委托他人申請辦理涉案公司的設(shè)立登記，庭審查明的事實(shí)能夠支持原告的主張，故被告平谷工商分局進(jìn)行公司設(shè)立登記所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)已不存在，被訴行政行為應(yīng)予撤銷。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規(guī)定，判決如下：撤銷被告北京市工商行政管理局平谷分局于2015年3月20日作出的將原告王某登記為涉案公司法定代表人以及股東的行為。
《公司登記管理條例》還規(guī)定工商部門僅審查申請人提交的申請材料是否齊全，是否符合法定的形式要求，并不審查被委托人是否獲得真實(shí)的授權(quán)，也不對申請材料的真實(shí)性承擔(dān)審查責(zé)任。同時，身份證遺失之后，即使當(dāng)事人已經(jīng)及時掛失、補(bǔ)辦，但因我國目前尚未建成統(tǒng)一、聯(lián)網(wǎng)的失效身份證登記系統(tǒng)，大量的遺失身份證仍然能夠正常讀取身份信息。這就為冒用身份信息提供了“制度便利”。
身份信息被冒用登記設(shè)立企業(yè)之后，根據(jù)《公司法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，最直接的風(fēng)險就是被冒用人將承擔(dān)公司設(shè)立時承諾的股東出資責(zé)任，并在公司財產(chǎn)無法償還對外債務(wù)時，在承諾的出資范圍內(nèi)承擔(dān)補(bǔ)充清償責(zé)任，極端情況下還要承擔(dān)連帶責(zé)任。甚至?xí)?dǎo)致不良的征信記錄、被“限高”等風(fēng)險。
總結(jié)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人有三種救濟(jì)途徑：
1、工商部門投訴，要求撤銷登記;
2、股東資格確認(rèn)訴訟，請求法院確認(rèn)當(dāng)事人不具有股東資格;
3、提起行政訴訟，請求法院撤銷工商部門準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為。
在筆者近日接受咨詢的案件中，當(dāng)事人向工商部門投訴后，歷經(jīng)2個多月，工商部門也未給出實(shí)質(zhì)性的處理結(jié)果，并告知當(dāng)事人可直接向法院起訴，只要法院作出裁判，工商部門可立即給予辦理。可見，由于現(xiàn)行法中沒有明確規(guī)定撤銷公司設(shè)立登記的條件和程序，當(dāng)事人往往因證據(jù)材料不足等問題，反復(fù)奔走于工商部門和法院之間，令人苦不堪言。面對冗長的內(nèi)部審查處理流程和直接以行政權(quán)力否定商事主體的主體資格可能產(chǎn)生的不確定風(fēng)險，工商部門“明智”的在“法律允許”的范圍內(nèi)選擇了回避，把難題推給法院解決。(有少數(shù)工商部門制定發(fā)布了地方性的操作意見或細(xì)則，見后文“實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與延伸”部分。)
而在訴訟方式的選擇上，由于現(xiàn)實(shí)生活中絕大部分冒用身份信息設(shè)立的公司都是“皮包公司”，工商部門系統(tǒng)內(nèi)留存的公司電話和住址常常都是虛假的，被冒用人察覺權(quán)利被侵犯后，公司已經(jīng)無跡可尋。因此，以公司為被告的股東資格確認(rèn)訴訟的使用空間也就被限制在公司能夠取得聯(lián)系，且正常經(jīng)營的相對較小的范圍內(nèi)。行政訴訟就成了僅存的“救命稻草”，現(xiàn)實(shí)中也有眾多法院支持被冒用人以提起行政訴訟的方式維權(quán)。本文也僅就以行政訴訟途徑解決冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記問題做一定的梳理和說明。
李正，律師、法學(xué)碩士
一、裁判要旨
冒用他人身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記，被冒用人請求法院判決撤銷該準(zhǔn)予企業(yè)登記設(shè)立的行政行為的，法院雖認(rèn)定工商局對申請材料盡到了審查義務(wù)，但其依據(jù)虛假申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記缺乏事實(shí)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
二、案情簡介
1、2015年9月23日，北京某商貿(mào)中心向海淀工商分局申請企業(yè)設(shè)立登記。其中，投資人為何某，注冊資本為600萬元。海淀工商分局對提交的材料進(jìn)行審查后，當(dāng)場作出準(zhǔn)予設(shè)立登記通知。
2、2014年7月，何某接到稅務(wù)部門電話通知，稱何某于2013年9月注冊的名為北京金鵬恒宇商貿(mào)中心的公司，因未辦理相關(guān)稅務(wù)登記手續(xù)屬非正常經(jīng)營。何某在海淀工商分局查詢后，發(fā)現(xiàn)他人冒用其身份信息設(shè)立公司，雖起訴至法院請求撤銷工商局作出的準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為。
3、2014年11月15日，何某申請對簽名進(jìn)行筆跡鑒定。鑒定意見為：《企業(yè)設(shè)立登記申請書》申請書的簽名字跡與樣本字跡不是同一人所寫。
4、一審海淀區(qū)法院判決撤銷海淀工商分局作出的準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行為，案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)由海淀工商分局承擔(dān)。被告不服一審判決，提起上訴，二審北京市二中院判決駁回上訴，維持原判。
三、裁判要點(diǎn)
本案中，法院明確認(rèn)定工商部門在公司設(shè)立和變更登記中只有法定的形式審查義務(wù)，且案涉工商部門盡到了應(yīng)有的審查義務(wù)，其允許案涉公司設(shè)立登記的行為不違反現(xiàn)行《公司法》、《公司登記管理條例》的規(guī)定。但根據(jù)鑒定意見表明，案涉申請材料并不是由當(dāng)事人簽署，如不對該行政行為給予糾正，將給原告帶來極大的不公平、不利益。故此，法院以工商部門作出的準(zhǔn)予案涉公司登記設(shè)立缺乏事實(shí)基礎(chǔ)為由，判決撤銷該行政行為。
需要的說明的是： 1、本案并未追加案涉公司為第三人。一般來講，為了便于查明案情事實(shí)，作為本判決結(jié)果最重要的指向?qū)ο螅词拱干婀疽呀?jīng)未能取得聯(lián)系，仍應(yīng)當(dāng)程序性的追加其第三人; 2、法院判決本案訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)由工商部門承擔(dān)。在工商部門并未違反法律規(guī)定的情況下，判決其承擔(dān)不利益的訴訟結(jié)果有違法理。但是在實(shí)際侵權(quán)人已經(jīng)無跡可尋的情況下，由同樣并無過錯的被冒用人承擔(dān)頗為高昂的鑒定費(fèi)用，亦不合理。故此，經(jīng)法院利益權(quán)衡，判決由工商部門承擔(dān)訴訟費(fèi)用支出。
四、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
前事不忘，后事之師。我們就法院有關(guān)本案的判決涉及的要點(diǎn)梳理如下，以供實(shí)務(wù)參考:
通過檢索梳理近年來的法院判例和各地工商部門發(fā)布的有關(guān)處理冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記的政策文件，做如下說明：
1、訴訟中如何認(rèn)定被冒用人對冒用行為是否知情?實(shí)務(wù)中該種主觀的心理狀態(tài)是通過客觀的證據(jù)加以推定。這就要求在身份證丟失后，應(yīng)及時掛失或者報警，并留存相關(guān)部門出具的紙質(zhì)證明，例如報警后的報案證明、掛失補(bǔ)辦后開具的補(bǔ)**明等，登報聲明也可以作為一種方式。庭審中當(dāng)事人提交的前述幾種材料可以用來證明在案涉公司申請登記設(shè)立的時間點(diǎn)之前，當(dāng)事人的身份證已經(jīng)丟失，后續(xù)有關(guān)該證件產(chǎn)生的責(zé)任和糾紛與自己無關(guān)，最大限度減少承擔(dān)不必要的損失。
2、訴訟中多采用筆跡鑒定的方式來認(rèn)定工商部門留存的申請材料是否由當(dāng)事人簽署。但從邏輯上講，既然公司登記設(shè)立可以由其他人代辦，那么申請材料也完全存在由其他人代為簽署的可能性，只要經(jīng)被冒用人認(rèn)可即可。因此即使鑒定意見認(rèn)為不是由當(dāng)事人簽署，也不能徹底排除當(dāng)事人知情的可能性。因此，法院在審理中一般會綜合筆跡鑒定、公司實(shí)際經(jīng)營狀況、原被告的陳訴等因素判斷是否存在當(dāng)事人不知情的冒用情形，而非僅依據(jù)鑒定意見得出判決。
3、實(shí)際的眾多判例中，對訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)等支出由誰承擔(dān)并未形成統(tǒng)一的裁判思路。依照案涉公司及其股東、高管，冒用人等是否能夠取得聯(lián)系并以第三人身份參加訴訟，大致可分為兩種情形。第三人參訴的，法院一般判決由案涉公司或者冒用人承擔(dān)訴訟費(fèi)用支出。但是實(shí)際情況往往是案涉公司無法取得聯(lián)系，該種情形下法院判決由被冒用人自行負(fù)擔(dān)、工商部門負(fù)擔(dān)或者由雙方共同負(fù)擔(dān)的判決都存在。因此，如果案涉公司和冒用人最終銷聲匿跡無法取得聯(lián)系，被冒用人起訴時應(yīng)當(dāng)有最終承擔(dān)訴訟費(fèi)用、鑒定費(fèi)用的心理預(yù)期。
4、被冒用人在起訴狀中列明訴訟請求時，應(yīng)當(dāng)是“請求法院判決撤銷工商部門作出的準(zhǔn)予案涉公司登記設(shè)立的行政行為”。在實(shí)踐中，當(dāng)事人往往在起訴前都會先行向工商部門投訴要求撤銷虛假登記，在工商部門無明確處理結(jié)論或者回復(fù)不予撤銷后，才以“請求法院判決工商局撤銷準(zhǔn)予公司設(shè)立登記的行政行為”或者“判決工商局限期履行法定職責(zé)”為訴訟請求向法院起訴。該種請求法院判決工商局“為一定行為”的訴訟請求要求以工商局“不作為”為前提，但在工商局已經(jīng)盡到形式審查義務(wù)的情況下，該訴訟請求是否會被法院認(rèn)可存在極大風(fēng)險。
5、被冒用人起訴時可直接列明第三人。該做法雖在法理上尚有爭議，但實(shí)踐中已有此操作的先例，安微省高院官網(wǎng)發(fā)布的理論研討，也對該觀點(diǎn)表示支持。起訴之時即列明第三人，第三人與被告同時進(jìn)入司法程序，法院在向被告送達(dá)法律文書時可同時向第三人送達(dá)，可縮短審理周期。另外，訴狀上直接列明第三人，也給法院通知第三人提供了便利。
6、少數(shù)地方工商部門對冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記發(fā)布了專門的處理意見，甚至規(guī)定了具體的時限、流程和職責(zé)劃分。這意味著發(fā)生在該轄區(qū)內(nèi)的冒用身份信息進(jìn)行公司設(shè)立登記的案件有了更加快捷、直接的處理依據(jù)和渠道。
(1)云南省工商行政管理局辦公室于2017年9月8日發(fā)布：“企業(yè)登記機(jī)關(guān)對工商登記材料實(shí)行形式審查，材料齊備、符合規(guī)定的給予核準(zhǔn)登記。他人冒用你的身份證和簽字辦理工商登記，屬于提供虛假材料騙取工商登記的違法行為，請直接向該企業(yè)的登記機(jī)關(guān)投訴或舉報，登記機(jī)關(guān)將依法予以處理。”但未明確具體的操作細(xì)則。
(2)昆明市工商局于2017年10月24日發(fā)布《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息騙取公司登記的若干規(guī)定(暫行)》(昆府登197號)，對適用范圍、管轄、線索來源、登記核查、受理、調(diào)查取證和終結(jié)、告知、聽證、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。最值得關(guān)注的是該條例第二條適用范圍規(guī)定：“當(dāng)事人以欺騙手段，冒用他人身份信息方式提交虛假材料取得有限責(zé)任公司(股份有限公司)及其分公司(以下簡稱“公司”)設(shè)立、變更登記，作出核準(zhǔn)登記的登記機(jī)關(guān)，依據(jù)職權(quán)或者利害關(guān)系人的投訴、舉報，經(jīng)調(diào)查核實(shí)情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的。存在以下情況的，不適用本規(guī)定：(一)公司資產(chǎn)(含股權(quán)、商標(biāo)權(quán))已被質(zhì)押、抵押的;(二)公司資產(chǎn)(含股權(quán))被人民法院凍結(jié)的;(三)公司資產(chǎn)(含股權(quán))被法院判決、裁定劃轉(zhuǎn)到第三方的;(四)已辦理動產(chǎn)抵押的;(五)公司正處于行政或民事案件訴訟期間的;(六)因涉嫌其他違法行為正在被有關(guān)機(jī)關(guān)立案調(diào)查的?！痹摋l將可能產(chǎn)生重大民商事爭議隱患的情形明確排除在工商部門的職責(zé)權(quán)限范圍之外，防止其他“有心之人”利用該條例肆意侵犯合法成立的商事主體的利益。
(3)成都市工商局于2016年12月2日發(fā)布《關(guān)于撤銷冒用他人身份證騙取企業(yè)設(shè)立登記程序有關(guān)事項的通知》(成工商發(fā)〔2017〕32號)，明確了接到關(guān)于提交虛假材料騙取企業(yè)登記的投訴、舉報、信訪、輿情等信息處理工作機(jī)制、工作要求和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了材料的接收、線索處理、調(diào)查核實(shí)、撤銷企業(yè)登記等主要環(huán)節(jié)的工作程序，為依法分類處理此類投訴、舉報打通了渠道。(因筆者未找到官方發(fā)布的來源文件，以上引用來自新聞報道。)
(4)廣元市工商局于2017年11月22日發(fā)布《工商部門在注銷冒用他人身份證注冊的公司中遇到的困難及建議》，該文件指出“建議此類冒用身份證登記公司的注銷，可對有債務(wù)和無債務(wù)兩種情形區(qū)別對待。對于無債務(wù)的公司，登記機(jī)關(guān)可以依法院判決、行政機(jī)關(guān)的撤銷決定進(jìn)行注銷，即依職權(quán)注銷，無需按照普通注銷程序依申請?zhí)峤蝗孔N資料。其次，身份證被冒用注冊成立公司案件頻發(fā)，很重要的一個原因是利用了目前登記系統(tǒng)與公安部門身份證識別系統(tǒng)未對接的漏洞。身份證并未開通類似于銀行卡一樣的遠(yuǎn)程關(guān)停功能,即使補(bǔ)辦了新的身份證，遺失的身份證依舊可以使用。需要登記監(jiān)管部門積極運(yùn)用科技手段，提高監(jiān)管水平，將登記系統(tǒng)與公安部門的身份證管理系統(tǒng)對接，堵住源頭?！?
綜上，如轄區(qū)內(nèi)工商部門開辟了便捷的通道和處理方式，被冒用人大可以選擇直接向工商部門投訴，要求查明事實(shí)，并撤銷與其不利的公司登記。如無此政策，絕大部分案涉公司無法取得聯(lián)系的案件，或者案涉公司可以取得聯(lián)系但不涉及重大財產(chǎn)爭議和糾紛的案件，可以通過行政訴訟的方式加以解決。
五、相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》
第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
(一) 主要證據(jù)不足的;
(二) 適用法律、法規(guī)錯誤的;
(三) 違反法定程序的;
(四) 超越職權(quán)的;
(五) 濫用職權(quán)的;
(六) 明顯不當(dāng)?shù)摹?
《中華人民共和國公司登記管理條例》
第二條 有限責(zé)任公司和股份有限公司(以下統(tǒng)稱公司)設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)依照本條例辦理公司登記。
申請辦理公司登記，申請人應(yīng)當(dāng)對申請文件、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
第二十條 設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)由全體股東指定的代表或者共同委托的代理人向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記。設(shè)立國有獨(dú)資公司，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)的本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為申請人，申請設(shè)立登記。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起90日內(nèi)向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記;逾期申請設(shè)立登記的，申請人應(yīng)當(dāng)報批準(zhǔn)機(jī)關(guān)確認(rèn)原批準(zhǔn)文件的效力或者另行報批。
申請設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)提交下列文件：
(一) 公司法定代表人簽署的設(shè)立登記申請書;
(二) 全體股東指定代表或者共同委托代理人的證明;
(三) 公司章程;
(四) 股東的主體資格證明或者自然人身份證明;
(五) 載明公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理的姓名、住所的文件以及有關(guān)委派、選舉或者聘用的證明;
(六) 公司法定代表人任職文件和身份證明;
(七) 企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書;
(八) 公司住所證明;
(九) 國家工商行政管理總局規(guī)定要求提交的其他文件。
法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件。
第五十一條 公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出是否受理的決定：
(一)申請文件、材料齊全，符合法定形式的，或者申請人按照公司登記機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請文件、材料的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理。
(二)申請文件、材料齊全，符合法定形式，但公司登記機(jī)關(guān)認(rèn)為申請文件、材料需要核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理，同時書面告知申請人需要核實(shí)的事項、理由以及時間。
(三)申請文件、材料存在可以當(dāng)場更正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場予以更正，由申請人在更正處簽名或者蓋章，注明更正日期;經(jīng)確認(rèn)申請文件、材料齊全，符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)決定予以受理。
(四)申請文件、材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容;當(dāng)場告知時，應(yīng)當(dāng)將申請文件、材料退回申請人;屬于5日內(nèi)告知的，應(yīng)當(dāng)收取申請文件、材料并出具收到申請文件、材料的憑據(jù)，逾期不告知的，自收到申請文件、材料之日起即為受理。
(五)不屬于公司登記范疇或者不屬于本機(jī)關(guān)登記管轄范圍的事項，應(yīng)當(dāng)即時決定不予受理，并告知申請人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請。
公司登記機(jī)關(guān)對通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請的，應(yīng)當(dāng)自收到申請文件、材料之日起5日內(nèi)作出是否受理的決定。
以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認(rèn)為”就該問題的論述：
海淀區(qū)法院一審認(rèn)為：“依據(jù)適時有效的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》的規(guī)定，被告海淀工商分局作為工商行政主管部門，具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立登記事項進(jìn)行審查的法定職權(quán)。依據(jù)適時有效的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第九條規(guī)定：“投資人申請設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交下列文件：(一)投資人簽署的個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立申請書;(二)投資人身份證明;(三)企業(yè)住所證明;(四)國家工商行政管理局規(guī)定提交的其他文件。”第十一條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到本辦法第九條規(guī)定的全部文件之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的發(fā)給營業(yè)執(zhí)照;不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書?！北景钢校本┙瘗i恒宇商貿(mào)中心于2013年9月25日提交的申請設(shè)立登記材料雖然在形式上符合上述規(guī)定，但上述申請材料中的企業(yè)設(shè)立登記申請書上投資人簽字并非何娟本人所簽。因此，海淀工商分局雖然對申請材料履行了審查義務(wù)，但其依據(jù)虛假申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記缺乏事實(shí)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！?
北京市一中院二審認(rèn)為：“根據(jù)2000年1月13日公布施行的以及現(xiàn)行《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》的規(guī)定，海淀工商分局作為工商行政主管部門，具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立登記事項進(jìn)行審查的法定職權(quán)。2000年1月13日公布施行的《個人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第九條第一款規(guī)定：“投資人申請設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交下列文件：(一)投資人簽署的個人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立申請書;(二)投資人身份證明;(三)企業(yè)住所證明;(四)國家工商行政管理局規(guī)定提交的其他文件?！钡谑粭l規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到本辦法第九條規(guī)定的全部文件之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的發(fā)給營業(yè)執(zhí)照;不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書?！北景钢?，金鵬商貿(mào)中心于2013年9月25日提交的申請設(shè)立登記材料在形式上符合上述規(guī)定，海淀工商分局對申請材料履行了審查義務(wù)。但鑒于上述申請材料中的企業(yè)設(shè)立登記申請書上投資人簽字并非何娟本人所簽，海淀工商分局依據(jù)虛假的申請材料作出的企業(yè)設(shè)立登記行為缺乏事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。一審法院判決撤銷被訴工商登記行為，以及根據(jù)判決結(jié)果判令海淀工商分局承擔(dān)案件受理費(fèi)50元和鑒定費(fèi)3700元并無不當(dāng)。海淀工商分局的上訴主張缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院對其上訴請求不予支持?！?
六、案件來源
何娟與北京市工商行政管理局海淀分局其他一審行政判決書海淀區(qū)人民法院(2014)海行初字第473號;北京市工商行政管理局海淀分局與何娟其他二審行政判決書北京市第一中級人民法院(2015)一中行終字第1524號
七、延伸閱讀
有關(guān)以行政訴訟的方式撤銷虛假設(shè)立、變更工商登記的問題，以下是我們在寫作中檢索到與該問題相關(guān)的各地法院案例及裁判觀點(diǎn)，以供讀者參考。
1、案涉公司提交的相關(guān)申請工商變更的材料中簽名不是股東本人所寫，工商局據(jù)此作出準(zhǔn)予變更登記的行為缺乏事實(shí)依據(jù)，系證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)用支出由案涉公司承擔(dān)。
案例一：白仕焱與攀枝花市工商行政管理局工商行政登記一審行政判決書四川省攀枝花市東區(qū)人民法院(2015)攀東行初字第30號
攀枝花市東區(qū)法院認(rèn)為：“被告市工商局具有對本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行變更登記的法定職責(zé)。第三人航瑞商貿(mào)公司向被告提出公司變更申請并提交了相關(guān)申請材料，相關(guān)申請材料符合變更登記相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范要求的形式要件，被告據(jù)此審核作出準(zhǔn)予變更登記的行為并不違反法定程序。但第三人航瑞商貿(mào)公司提交的相關(guān)申請材料中“白仕焱”簽名不是白仕焱本人所寫，導(dǎo)致被告據(jù)此作出準(zhǔn)予變更登記的行為缺乏事實(shí)依據(jù)，系證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。本案系申請人提供虛假材料導(dǎo)致登記錯誤，登記機(jī)關(guān)已盡到審慎審查義務(wù)，相關(guān)責(zé)任依法應(yīng)當(dāng)由第三人航瑞商貿(mào)公司承擔(dān)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款(一)項之規(guī)定，判決如下：撤銷攀枝花市工商行政管理局核準(zhǔn)的攀枝花航瑞商貿(mào)有限公司變更登記(2009年11月23日的股權(quán)變更登記和法人代表變更登記、2009年12月10日的注冊資本變更登記、2014年7月17日的股權(quán)變更登記和法人代表變更登記)中與白仕焱簽名相關(guān)的變更登記。案件受理費(fèi)50元，公告費(fèi)600元，鑒定費(fèi)15600元，由攀枝花航瑞商貿(mào)有限公司負(fù)擔(dān)?！?
2、從鑒定結(jié)論可知，原告未申請注冊案涉公司，被告核準(zhǔn)的公司設(shè)立登記所依據(jù)的申請材料中存在虛假情形，屬于違法人員以欺騙手段獲取的行政許可，其核準(zhǔn)該公司設(shè)立的行政行為依法應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)用支出由工商局承擔(dān)。
案例二：黃銳萍與廣州市工商行政管理局天河分局行政撤銷、行政登記一審行政判決書廣東省廣州市天河區(qū)人民法院(2013)穗天法行初字第23號
廣州市天河區(qū)法院認(rèn)為：“《中華人民共和國公司法》第六條第一款規(guī)定：“設(shè)立公司，應(yīng)當(dāng)依法向公司登記機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記。符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，由公司登記機(jī)關(guān)分別登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司;不符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，不得登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司?！薄吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定：“下列事項可以設(shè)定行政許可：……(五)企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項;……”第六十九條第二款規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！苯?jīng)鑒定機(jī)構(gòu)鑒定，第三人咔隱公司申請設(shè)立所提交申請材料中《公司設(shè)立登記申請書》、《法定代表人信息》、《廣州咔隱貿(mào)易有限公司章程》中法定代表人(股東)簽字處“黃銳萍”簽名與其本人提供的簽名樣本字跡不是同一人所書寫。綜合普寧市公安局洪陽派出所出具的證明、黃銳萍的臨時身份證、銀行卡證件資料修改及收費(fèi)回單等，廣州市公安局白云區(qū)分局新市派出所出具的報警回執(zhí)，黃銳萍和黃舒欣現(xiàn)在使用的身份證、黃銳萍和黃舒欣的陳述及上述鑒定結(jié)論，可采信原告關(guān)于有人冒用其已遺失的身份證申請注冊咔隱公司的主張。從上述鑒定結(jié)論可知，原告黃銳萍和第三人黃舒欣均未申請注冊咔隱公司，被告核準(zhǔn)的咔隱公司設(shè)立登記所依據(jù)的申請材料中存在虛假情形，屬于違法人員以欺騙手段獲取的行政許可，其核準(zhǔn)該公司設(shè)立的行政行為依法應(yīng)予撤銷。綜上所述，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1目的規(guī)定，判決如下：撤銷被告廣州市工商行政管理局天河分局核準(zhǔn)廣州咔隱貿(mào)易有限公司設(shè)立登記的行政行為。本案受理費(fèi)50元、公告費(fèi)1000元、鑒定費(fèi)6340元由被告廣州市工商行政管理局天河分局負(fù)擔(dān)?！?
3、工商局雖然盡到了審慎審查義務(wù)，但依據(jù)虛假材料作出的變更登記，顯然缺乏事實(shí)和證據(jù)支持，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。訴訟費(fèi)由工商局承擔(dān)，鑒定費(fèi)由案涉公司承擔(dān)。
案例三：李秋與北京市工商行政管理局海淀分局其他一審行政判決書北京市海淀區(qū)人民法院(2015)海行初字第1264號
海淀區(qū)法院認(rèn)為：“本案中，根據(jù)業(yè)已查明的事實(shí)可以看出，菲舍波特公司于2012年7月3日向被告申請公司變更登記，其提交的申請材料雖然在形式上符合上述規(guī)定，但鑒于上述申請材料中的第二屆第六次股東會決議上“王惠珍”的簽字、第三屆第一次股東會決議上“李秋”的簽字、以及“出資轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”上“王惠珍”、“李秋”的簽字，均非李秋、王惠珍本人所簽，明顯存在虛假內(nèi)容，不能體現(xiàn)李秋、王惠珍的真實(shí)意思表示。因此，被告雖然盡到了審慎審查義務(wù)，但依據(jù)虛假材料作出的變更登記，顯然缺乏事實(shí)和證據(jù)支持，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項之規(guī)定，判決如下：撤銷被告北京市工商行政管理局海淀分局于二○一二年七月三日作出的京工商海注冊企許字(2012)0378123號準(zhǔn)予變更登記通知中股東由王月聲、王惠珍變更登記為李秋、王月聲的公司登記事項。案件受理費(fèi)50元，由被告北京市工商行政管理局海淀分局負(fù)擔(dān)，(于本判決生效后七日內(nèi)交納);筆跡鑒定費(fèi)19000元，由第三人北京菲舍波特儀器儀表有限公司負(fù)擔(dān)(于本判決生效后七日內(nèi)交納)。”
4、鑒于原告主張涉案公司設(shè)立登記申請材料中的簽字并非原告本人所簽，且原告不認(rèn)可其委托他人申請辦理案涉公司的設(shè)立登記，庭審查明的事實(shí)能夠支持原告的主張，故被告工分局進(jìn)行公司設(shè)立登記所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)已不存在，被訴行政行為應(yīng)予撤銷。訴訟費(fèi)由工商局承擔(dān)。
案例四：王某與北京市工商行政管理局平谷分局其他一審行政判決書北京市平谷區(qū)人民法院(2016)京0117行初42號
平谷區(qū)法院認(rèn)為：“根據(jù)《公司登記管理條例》第四條、第八條之規(guī)定，平谷工商分局作為公司登記機(jī)關(guān)，有權(quán)對本轄區(qū)內(nèi)的公司設(shè)立登記申請進(jìn)行審查并決定是否準(zhǔn)予登記?！豆镜怯浌芾項l例》第二十條第二、三款規(guī)定:“申請人設(shè)立有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)提交下列文件:(一)公司法定代表人簽署的設(shè)立登記申請書;(二)全體股東指定代表或者共同委托代理人的證明;(三)公司章程;(四)股東的主體資格證明或者自然人身份證明;(五)載明公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理的姓名、住所的文件以及有關(guān)委派、選舉或者聘用的證明;(六)公司法定代表人任職文件和身份證明;(七)企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書;(八)公司住所證明;(九)國家工商行政管理總局規(guī)定要求提交的其他文件。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件?！蓖瑫r，《公司登記管理條例》第五十一條、第五十三條規(guī)定了具體處理方式。由于設(shè)立登記這一法律行為依當(dāng)事人申請的特點(diǎn)以及實(shí)際操作的可能性，工商行政機(jī)關(guān)對申請材料的真實(shí)性只能作形式審查。本案中，被告平谷工商分局對李某提交的相關(guān)材料已經(jīng)盡到了審慎審查義務(wù)。但被告平谷工商分局進(jìn)行工商設(shè)立登記應(yīng)當(dāng)基于真實(shí)、合法的申請材料，鑒于原告王某主張涉案公司設(shè)立登記申請材料中的“王某”并非原告本人所簽，且原告王某不認(rèn)可其委托他人申請辦理涉案公司的設(shè)立登記，庭審查明的事實(shí)能夠支持原告的主張，故被告平谷工商分局進(jìn)行公司設(shè)立登記所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)已不存在，被訴行政行為應(yīng)予撤銷。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規(guī)定，判決如下：撤銷被告北京市工商行政管理局平谷分局于2015年3月20日作出的將原告王某登記為涉案公司法定代表人以及股東的行為。